Aktualności

Poznaj nowe informacje na rynku

Kształtowanie ładu przestrzennego za pomocą dokumentów planistycznych

Właściciele nieruchomości, ale też osoby planujące nabycie danej nieruchomości, zainteresowani są faktycznymi możliwościami wykorzystania danego terenu. Zakres możliwości zagospodarowania nieruchomości określają dokumenty planistyczne.

Punktem wyjścia do analizy możliwości zabudowy jest weryfikacja zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla danej gminy (częściej nazywanego jako studium uwarunkowań lub po prostu studium). Z treścią tego dokumentu, będącego uchwałą danej rady gminy, obejmującego część graficzną i tekstową , możemy zapoznać się w urzędach gmin, ale również w internetowych biuletynach informacji publicznej urzędów gmin.

Studium uwarunkowań

W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające m.in. z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, stanu środowiska, stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym lub określenia przez audyt krajobrazowy granic krajobrazów priorytetowych, warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia, potrzeb i możliwości rozwoju gminy, stanu prawnego gruntów, występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych, występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych, stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami, zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych, oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej.

W studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego. Wskazuje się także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym oraz ponadlokalnym. Ostatecznie opisane są kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych, obszary zdegradowane, granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych.

Dokument studium stanowi podstawę do ustalania zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To w studium określane są podstawowe granice możliwych sposobów zagospodarowania terenu oraz przyszłe tendencje co do zmian w zagospodarowaniu gminy.

Obecnie na terenach praktycznie wszystkich gmin opracowane są dokumenty studium, jednakże często dokumenty te – ze względu na daty ich przygotowania – nie przystają do obecnych realiów. Tak też dokumenty przygotowane w połowie lat dziewięćdziesiątych stanowią wątpliwą podstawę do dalszych ustaleń planistycznych. Niestety, dla wielu gmin koszty aktualizacji tych dokumentów to wydatek przekraczający możliwości budżetowe, a to powoduje poważne problemy, związane z określeniemwłaściwych możliwości inwestycyjnych dla właścicieli nieruchomości.

Miejscowy plan

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (częściej nazywany jako miejscowy plan) to akt prawa miejscowego – uchwała danej rady gminy – określający przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy terenu, a także rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Podobnie jak z opisanym powyżej studium z dokumentem miejscowego planu, również obejmującym część graficzną i tekstową, możemy zapoznać się w urzędach gmin oraz w internetowych biuletynach informacji publicznej urzędów gmin.

Analizując miejscowy plan, należy pamiętać, że jego treść musi być zawsze zbieżna z zasadami istniejącego studium. Uwaga ta pozostaje ważna o tyle, że w przypadku prac związanych z przygotowaniem nowego miejscowego planu, analizując zapisy istniejącego studium, możemy wstępnie zakreślić przyszłe ramy możliwości opisywane nowym miejscowym planem.

W planie miejscowym określa się m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zasady kształtowania krajobrazu, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów, granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów.

W planie miejscowym określa się także – w zależności od potrzeb – granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, granice terenów pod budowę różnych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz z występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, granice terenów pod budowę obiektów handlowych, granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, granice terenów zamkniętych, sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów, oraz minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych.

Dokument miejscowego planu studium stanowi podstawę do wydawanych w odrębnej procedurze decyzji administracyjnych o pozwoleniu na budowę. To właśnie miejscowy plan określa możliwości do sporządzenia konkretnie oznaczonego projektu architektonicznego oraz możliwości faktycznego zagospodarowania konkretnej nieruchomości.

Obecnie na terenach większości gmin opracowywane są lub istnieją już dokumenty miejscowego planu. W zależności od wielkości danej gminy możemy mieć do czynienia z jednym lub z kilkunastoma miejscowymi planami dla oznaczonych obszarów. Ze względu na skomplikowaną procedurę oraz wysokie koszty przygotowania dokumentu, w wielu gminach pokrycie terenu miejscowymi planami dotyczy tylko części gminy.

Brak miejscowego planu dla danego terenu świadczyć może o niepewnej sytuacji inwestorów. Wszak w każdym momencie procesu inwestycyjnego (czy to na etapie przygotowanie projektu, czy też uruchomienia jego finansowania) może pojawić się miejscowy plan zagospodarowania, którego zapisy wysoce ograniczą możliwości realizowanej zabudowy. Jednocześnie brak miejscowych planów powoduje chaos zagospodarowania przestrzennego, ponieważ dla danego terenu – dla którego brak generalnych ustaleń miejscowego planu – inwestycje realizowane są jednostkowo dla danej nieruchomości bez wspólnych zasad określających pożądany ład przestrzenny. Powoduje to dalej chaos zabudowy, nieuzasadniona różnorodność rozwiązań architektonicznych lub brak rozwiązań generalnych dla danego obszaru organizujących np. komunikację publiczną.

Warunki zabudowy

Ostatecznie, jeżeli w danej gminie nie podjęto uchwały określającej miejscowy plan, o pozwolenie na budowę możemy wystąpić w oparciu o decyzję administracyjną określającą warunku zabudowy i zagospodarowania (nazywana częściej jako decyzja WZ). Decyzja ta jest wydawana indywidualnie dla danej nieruchomości, a określa w zastępczy sposób szczegóły zagospodarowania, które znalazłyby się w miejscowym planie.

Należy w tym miejscu podkreślić, że inwestor nie może wystąpić o wydanie decyzji WZ, jeżeli dla danego obszaru podjęto już uchwałę określającą miejscowy plan. W takim wypadku
pierwszeństwo będzie miał zawsze miejscowy plan jako dokument określający generalne zasady zagospodarowania tego obszaru.

Występując o wydanie opisywanej decyzji WZ, warto pamiętać, że jej ustalenia (a zatem zakres możliwości naszej inwestycji i wykorzystania terenu) nie musi pozostawać zbieżny z ustaleniami istniejącego studium. Przy sporządzaniu decyzji WZ organ administracji, określając możliwości zagospodarowania, opiera się o tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna sąsiednia zabudowana działka (położona przy tej samej drodze publicznej) pozwala na określenie podobnych wymagań dla nowej zabudowy.

Z uwagi na brak aktywności gmin odnośnie do sporządzania miejscowych planów, to właśnie decyzje WZ pozostają często jedynym rozwiązaniem umożliwiającym przystąpienie do realizacji inwestycji. Niestety, konstrukcja decyzji WZ nie powoduje stabilizacji procesu inwestycyjnego. Z jednej strony, decyzja WZ pozwala na daleko szersze określenie sposobów zagospodarowania niż miejscowy plan (wszak ustalenia decyzji WZ nie muszą jakkolwiek przystawać do treści istniejącego studium), z drugiej zaś strony decyzje WZ pozostaję nietrwałe (albowiem po uchwaleniu i wejściu w życie miejscowego planu decyzje WZ są wygaszane przez organ, który je wydał).

Należy w tym miejscu zauważyć, że wygaszeniu decyzji WZ można przeciwdziałać poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wówczas – mimo wejścia w życie nowego miejscowego planu, którego zapisy byłyby sprzeczne z decyzją WZ – wydana wcześniej decyzja WZ pozostanie utrwalona pozwoleniem na budowę.

Inwestycyjny chaos

Podsumowując, dla inwestora – niezależnie od skali podjętego zamierzenia inwestycyjnego – kwestie związane z możliwością zagospodarowania przestrzennego stanowią najczęstsze źródło problemów. Tak też na początku procesu inwestycyjnego, w trakcie oceny stanu prawnego nieruchomości oraz możliwości zagospodarowania, pomijane są ustalenia określane przez wyżej opisane akty. Dalej, już w trakcie realizacji inwestycji, ustalenia pierwotnie weryfikowane mogą ulec nagłym zmianom. Ostatecznie, już po zrealizowaniu inwestycji, może dochodzić do dalszych zmian w dokumentach planistycznych (np. stwierdzenia nieważności uchwały określającej miejscowy plan zagospodarowania), co determinuje ogromne trudności w trakcie prac budowlanych.

Obecny kształt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która określa kosztochłonne, długotrwałe i niezwykle skomplikowane procedury sporządzania wyżej opisanych aktów, nie przyczynia się do aktywności gmin przy przygotowaniu miejscowych planów lub aktualizacji istniejących dokumentów studium. Stan ten dalej swoisty sposób wymusza sporządzanie jednostkowych (odnoszących się do poszczególnych nieruchomości) decyzji WZ, które nigdy nie będą tak trwałe jak miejscowy plan. Jednocześnie wydawane decyzji WZ nie będą kształtowały generalnego zagospodarowania danej przestrzeni, ponieważ swoim zakresem odnosić się będą zawsze tylko do jednej nieruchomości.

Nie można tracić z pola uwagi, że obecnie prowadzone są zaawansowane prace legislacyjne nad tzw. kodeksem budowlanym, którego część regulacji dotyczyć ma właśnie kwestii zagospodarowania przestrzennego. Projekty nowego prawa z jednej strony w całości przebudowują istniejące zasady kształtowania ładu przestrzennego, lecz z drugiej nie proponują rozwiązań problemów ujawnianych od dawna, a dotyczących m.in. pozostawienia gminy (szczególnie tych najmniejszych) z ogromnymi kosztami prac planistycznych. Dotychczas ujawniane plany rządowe wskazują wręcz, że w sytuacjach braku opisywanego powyżej miejscowego planu obowiązywać będą zasady ograniczające zabudowę płynące wprost ze studium. Jednocześnie autorzy projektów zmiany prawa opowiadają się za całkowitą likwidacją decyzji o warunkach zabudowy. Rozwiązanie takie – będące swoistą protezą właściwego planowania przestrzennego – doprowadzi jednak do załamania inwestycji, ponieważ wykluczy możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy i „zablokuje” zabudowę w oparciu o zapisy ogólnego studium uchwalonego np. kilkanaście lat wcześniej. Z tego powodu z uwagą należy śledzić wszelkie planowe zmiany prawa, do których ma dochodzić już pod koniec 2017 roku.

Kancelaria Adwokacka
Adwokat
Mateusz Stelmach-Hawełka
www.stelmach-hawelka.pl